《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）明確，今后五年，要在已經確定的全面建成小康社會目標要求的基礎上，努力實現生態環境質量總體改善。能源資源開發利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少。

　　當前，我國面臨怎樣的資源環境約束形勢？對能源和水資源消耗、建設用地等實行總量和強度雙控行動，有何意義？如何實現？就此，記者采訪了有關專家。

　　資源+環境雙約束：綠色發展正當其時

　　實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動，意味著既要控制總量，也要控制單位國內生產總值能源消耗、水資源消耗、建設用地的強度。

　　隨著經濟的快速發展，我國資源消耗和需求一度明顯增加。2000年—2010年，我國能源消費年均增速高達9.4%；“十一五”期間，全國每年建設用地需求在1200萬畝以上，每年土地利用計劃下達的新增建設用地指標只有600萬畝左右，缺口高達50%。我國面臨嚴峻的資源環境制約形勢：2013年全國平均霧霾天數創52年之最；人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，近2/3城市不同程度缺水，近半數地下水水質較差。

　　“‘十三五’期間，我們面臨能源總量控制和結構調整問題，清潔化、低碳化勢必成為能源利用的發展方向和主要內容。雙控行動體現了國家治理的創新和綠色發展的要求。”國家發改委能源研究所研究員周大地告訴記者。

　　中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華表示，在我國經濟快速發展過程中，資源消耗總量和污染存量快速增長，盡管經過近幾年的努力，單位國內生產總值能耗在不斷下降，但由于經濟增長速度遠高于技術改進速率，因而隨著經濟總量的快速增加，資源消耗總量仍呈上升趨勢。冰凍三尺，非一日之寒，雙控行動的首要意義就是“不再讓水繼續結冰”。此外，當前我國對過剩的產能進行淘汰，消費結構也需要升級，“十三五”提出雙控發展，符合我國經濟發展的客觀規律。

　　　總量+強度雙控制：確保節約高效利用

　　周大地指出，實行能源和水資源消耗、建設用地等總量和強度雙控行動加強了對資源使用的控制力度。以能源利用為例，今后化石能源的利用只能減不能增，這是建設資源節約型社會、推進生態文明建設的必要措施之一。

　　記者了解到，“十一五”規劃首次把單位國內生產總值能源消耗強度作為約束性指標，“十二五”規劃提出合理控制能源消費總量，取得一定成效：2011年—2014年，我國能源消費年均增速降至4.3%。在最嚴格水資源管理制度的約束下，2014年我國用水總量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效利用系數、重要江河湖泊水功能區水質達標率等四項考核指標均達年度控制目標。

　　在潘家華看來，雙控行動的總量控制有兩方面要求：一是資源環境承載能力核定的資源使用總量不可能也不允許被突破；二是對現有存量的不斷削減。強度控制方面，首先，是對強度超出一定水平和標準的、污染排放較高的產業和技術必須淘汰。其次，代表著產業結構的轉型升級，要大力發展單位能耗少甚至為零的技術和產業，如可再生能源及以服務業為代表的第三產業等。總的來講，雙控行動就是實現資源的節約和高效利用。

　　　市場+政府雙推進：構筑現代治理結構

　　“雙控行動在推進過程中，應讓‘自有市場’和‘人造市場’共同起作用。”潘家華解釋道，所謂自有市場，就是“看不見的手”，是讓市場在資源配置中起決定性作用。而人造市場，就是政府在宏觀上總量把控，在微觀上放開市場。

　　周大地表示，建立雙控的市場化機制，建立預算管理制度、有償使用和交易制度，以更多用市場手段實現雙控目標，是社會公平的體現，也是有效避免資源浪費的手段。

　　雙控行動在推進過程中還應注意哪些問題？潘家華分析指出，以總量控制為例，其中存在的利益導向可能會給一些政府和官員帶來尋租空間，造成社會不公并滋生腐敗，因此，一定要公開透明。在統計、監測、報告上要科學規范。

　　潘家華強調，不管是總量控制還是強度控制，都應有到位的監管和嚴格的執法力度。監管不應單靠政府部門，還應有公眾參與。要重視公共利益，讓民眾、協會等形成治理聯合體，以提高治理能力和水平，實現治理的現代化。